СИСТЕМА государственной социальной поддержки ветеранов в Российской Федерации находится в постоянном развитии. Законодательным актом, составляющим основу этой системы социальной поддержки, является Федеральный закон «О ветеранах» от 12 января 1995 г. N 5-ФЗ (c изменениями и дополнениями).
Существенные изменения были внесены в него известным Федеральным законом №?­122-ФЗ от 22 августа 2004 года, когда ряд натуральных льгот ветеранов были заменены ежемесячными денежными выплатами (ЕДВ).

Понятие «ветераны боевых действий» содержится в статье 3 Федерального закона «О ветеранах» (подпункты 1–4), где говорится, что ветеранами боевых действий признаются военнослужащие, в том числе уволенные в запас, и приравненные к ним лица, направленные в другие государства органами государственной власти СССР или Российской Федерации, принимавшие участие в боевых действиях при исполнении служебных обязанностей в этих странах или на территории Российской Федерации. На них распространяются меры социальной поддержки, изложенные в пункте 1 статьи 16 этого закона:
1) льготы по пенсионному обеспечению в соответствии с законодательством (включая льготное исчисление выслуги лет, повышение размера пенсии и т.д.);
2) обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем ветеранов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 настоящего Федерального закона. Ветераны боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации;
3) оплата в размере 50 процентов занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах — занимаемой жилой площади), в том числе членами семей ветеранов боевых действий, совместно с ними проживающими. Меры социальной поддержки по оплате жилья предоставляются лицам, проживающим в домах независимо от вида жилищного фонда;
4) первоочередная установка квартирного телефона;
5) преимущество при вступлении в жилищные, жилищно-строительные, гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан;
6) сохранение обслуживания в поликлиниках и других медицинских учреждениях, к которым указанные лица были прикреплены в период работы до выхода на пенсию, а также внеочередное оказание медицинской помощи по программам государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения (в том числе в госпиталях ветеранов войн) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а в поликлиниках и других медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации — законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
7) обеспечение протезами (кроме зубных протезов) и протезно-ортопедическими изделиями в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
8) использование ежегодного отпуска в удобное для них время и предоставление отпуска без сохранения заработной платы сроком до 35 календарных дней в году, преимущественное пользование всеми видами услуг учреждений связи, культурно-просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта;
9) обучение по месту работы на курсах переподготовки и повышения квалификации за счет средств работодателя;
10) прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения высшего и среднего профессионального образования, на курсы обучения соответствующим профессиям, выплата специальных стипендий, устанавливаемых Правительством Российской Федерации, студентам из числа ветеранов боевых действий, обучающимся в указанных образовательных учреждениях.
В последнее время Государственной Думой Российской Федерации приняты несколько федеральных законов, улучшающих социальный статус и материальное положение ветеранов боевых действий:
«О внесении дополнений в статьи 4, 14 и 21 Федерального закона «О ветеранах» (о распространении мер социальной поддержки на сотрудников органов уголовно-исполнительной системы и членов их семей, принимавших участие в боевых действиях в Чеченской Республике и прилегающих к ней регионах Северного Кавказа);
«О внесении изменений в Федеральный закон «О ветеранах» (о приведении отдельных правовых норм этого закона в соответствие с нормами Трудового кодекса (увеличение до 35 дней отпуска без сохранения зарплаты ветеранам боевых действий);
«О внесении изменения в статью 11 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» (о приведении правовых норм по погребению ветеранов боевых действий — военнослужащих, принимавших участие в выполнении задач в условиях вооруженного конфликта и в ходе контртеррористических операций на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней территориях Российской Федерации, в соответствие с Федеральным законом «О ветеранах»);
«О повышении размеров отдельных видов социальных выплат и стоимости набора социальных услуг» (Федеральный закон № 18-ФЗ от 1 марта 2008 года, которым с 1 апреля 2008 года размер ЕДВ увеличивается по всем категориям ветеранов и других лиц, в том числе ветеранов боевых действий до 1476 рублей (ранее 1050 рублей) в месяц;
«О внесении изменения в статью 218 части второй Налогового кодекса Российской Федерации», которым на указанных лиц распространяется льгота по стандартному налоговому вычету на доходы физических лиц в размере 500 рублей за каждый месяц налогового периода. Закон вступил в силу с 1 января 2007 года.
Совсем недавно, 2 октября, Президент РФ подписал закон, вносящий изменения в Федеральный закон «О ветеранах». Новые поправки уточняют периоды ведения боевых действий с участием граждан РФ в некоторых зарубежных государствах. С учетом архивных документов устанавливаются следующие периоды ведения таких действий: в Анголе — с ноября 1975 года по ноябрь 1992 года (ранее: по ноябрь 1979); в Мозамбике — с марта 1984 года по август 1988 года (ранее: по апрель 1987); в Эфиопии — с декабря 1977 года по ноябрь 1990 года (ранее: по ноябрь 1979); с мая 2000 года по декабрь 2000 года. Реализация закона о поправках позволит предоставить гражданам право на получение мер социальной поддержки, установленных для ветеранов боевых действий, и привести нормы Закона «О ветеранах» в соответствие с Конституцией РФ, закрепляющей равенство граждан перед законом.

В то же время в области социальной поддержки ветеранов боевых действий существуют проблемы, которые требуют своего решения:
1. Установление статуса ветерана боевых действий.
В качестве документа, подтверждающего статус ветерана боевых действий, указанного в подпунктах 1-4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах», принимается удостоверение ветерана боевых действий единого образца, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2003?г. № 763, или свидетельство о праве на льготы, выданное в соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17 января 1983?г. № 59-27. В указанном постановлении Правительства Российской Федерации имеется оговорка, что удостоверения выдаются только ветеранам боевых действий, принимавшим участие в контртеррористических операциях на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней районах. Однако это положение входит в противоречие статье?28 Федерального закона «О ветеранах», где указано, что «реализация прав и льгот ветеранов осуществляется по предъявлению ими удостоверений единого образца, установленного для каждой категории ветеранов». Подобная проблема существовала ранее у ветеранов Великой Отечественной войны, но она положительно решена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 октября 1999 г. № 1122. В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо внести соответствующие изменения в свое постановление от 19 декабря 2003 г. № 763.
Основанием для выдачи указанного удостоверения служит факт выполнения военнослужащим задач в ходе контртеррористических операций на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней районах, устанавливаемый в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2004 г. № 65 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти…». Согласно этому постановлению периоды участия в боевых действиях оформляются приказами с указанием дат или периодов, издаваемых командирами воинских частей и иных органов, утверждаются руководителем регионального оперативного штаба. Даже награждение нагрудным знаком «Участник боевых действий» МВД Российской Федерации, как показала судебная практика, не может быть основанием для присвоения звания «ветеран боевых действий». В реальности бывает так, что с этим приказом военнослужащего порой и не знакомят, а запись в журнале боевых распоряжений и в журнале индивидуального участия о выполнении той или иной боевой задачи, где он ставит подпись, не может служить юридическим фактом, подтверждающим участие в боевых действиях. Вместе с тем проверками установлено, что ветеранами боевых действий признаны писари, бухгалтеры, делопроизводители и другие, не имеющие прямого отношения к участию в боевых действиях. Иногда этих лиц специально временно переводят в телефонистки, санинструкторы и т.п., направляют в командировку на 3 дня, чтобы они могли получить соответствующее удостоверение.
Многие обращения граждан касаются вопроса реализации положений пунктов 5 и 6 статьи 4 Федерального закона «О ветеранах» в части предоставления прав и соответствующих мер социальной защиты лицам, обслуживавшим действующие воинские части Вооруженных сил СССР, находившихся на территориях других государств, и ставшими инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период ведения в этих государствах боевых действий. Они не являлись военнослужащими, на них распространяются минимальные меры социальной поддержки (без ЕДВ). Практически они пользуются мерами социальной поддержки по Федеральному закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», где размер ЕДВ выше, чем у граждан, направлявшихся в Афганистан в период ведения там боевых действий для обслуживания воинских частей (пункт 5 и 6 статьи 3 ФЗ «О ветеранах»), с чем вряд ли можно согласиться. Эту проблему можно было бы решить, внеся изменения в нормативные правовые акты Минздравсоцразвития России.
В связи с административной реформой были ликвидированы некоторые министерства, а у их ­правопреемников (Минтранс России, ОАО «РЖД») полномочия в части выдачи гражданам удостоверений участников боевых действий забыли прописать. Таким образом, ветераны не могут реализовать свое право на меры социальной поддержки, предоставляемые этой категории граждан пунктами 2 и 3 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах». Хотя выдача им удостоверений предусмотрена пунктом 2.13 Инструкции о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий и иных категорий граждан, утвержденной постановлением Минтруда РФ от 11.10.2000 г № 69.
2. О распространении статуса «ветераны боевых действий» на отдельные категории граждан.
В Комитете Государственной Думы Российской Федерации по делам ветеранов находится на рассмотрении законопроект № 264757-4 «О внесении изменения в приложение к Федеральному закону «О ветеранах» (о дополнении раздела III Перечня государств, городов, территорий и периодов ведения боевых действий с участием граждан Российской Федерации в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Дагестане, гражданской войны в Таджикистане и в условиях грузино-осетинского, грузино-абхазского, осетино-ингушского конфликтов), который положительно решает этот вопрос.
На указанный законопроект, внесенный Законодательным Собранием Нижегородской области, получено заключение Правительства Российской Федерации, которое его, к сожалению, не поддерживает. Правительство Российской Федерации считает необоснованным и социально неоправданным предоставление права на получение мер социальной поддержки гражданам, проходившим военную службу в воинских частях, выполнявшим функции по поддержанию мира и правопорядка, аналогичным мерам социальной поддержки, установленным для ветеранов боевых действий.
Вместе с тем, учитывая, что законопроект поддержали 58 субъектов Российской Федерации, а также некоторые Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, возможно принятие этого законопроекта в ближайшее время.
Следует иметь в виду, что объективно возможно увеличение числа ветеранов боевых действий за счет военнослужащих и сотрудников федеральных органов исполнительной власти, участвующих в выполнении задач по обеспечению безопасности и защите граждан Российской Федерации, проживающих на территории Южной Осетии и Абхазии. Пока что эта категория граждан, с оружием в руках обеспечивавшая и продолжающая обеспечивать безопасность и защиту граждан Российской Федерации, проживающих на территории Южной Осетии и Абхазии, пользуется отдельными социальными льготами на основании постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 587.
Также в вышеуказанном Комитете Государственной Думы Российской Федерации находится на рассмотрении законопроект, направленный на предоставление мер социальной поддержки, определенных статьей 16 Федерального закона «О ветеранах», участникам Карибского кризиса на Кубе в 1962 году (военно-стратегическая операция «Анадырь»).
По данным Генерального штаба Вооруженных сил Российской Федерации, расходы по реализации этого законопроекта составят около 18,5 млн. рублей с дальнейшем их сокращением.
Некоторые государства СНГ, например Украина, уже приняли законодательные акты в отношении социальной защиты участников Карибского кризиса.
В настоящее время идет доработка законопроекта с участием Правительства Российской Федерации.
3. О переводе ветеранов военной службы из числа региональных льготников в федеральные льготники.
Дело в том, что при принятии Федерального закона № 122-ФЗ было принято решение об изъятии из Федерального закона «О ветеранах» статьи 23, раскрывающей содержание мер социальной защиты ветеранов военной службы. Как известно, военная служба — особый вид государственной службы. Поэтому государство обязано обеспечить этим гражданам социальные гарантии. Отсутствие такой нормы в законодательстве нарушает права указанных граждан на социальное обеспечение, что недопустимо, исходя из части 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, да и преамбулы самого Федерального закона № 122-ФЗ, где сказано, что «при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств».
Некоторые субъекты Российской Федерации вообще исключили эту категорию граждан из своих расходных обязательств (например, так поступили в Челябинской области).
Группой депутатов Государственной Думы Российской Федерации в Правительство Российской Федерации был направлен законопроект по вопросу расширения мер социальной поддержки ветеранам военной службы с отнесением их к расходным обязательствам Российской Федерации. Концепция законопроекта нашла поддержку в МВД России, Минобороны России, Минюсте России и ФСБ России, но, к сожалению, не была поддержана в Минфине России, Минэкономразвития России и Минздравсоцразвития России. В результате Правительство Российской Федерации подготовило по нему отрицательное заключение. Все же работа по поиску приемлемого для всех сторон решения продолжается.
4. О предоставлении права на льготный проезд или соразмерную компенсацию на городском и междугородном транспорте на территории Российской Федерации для всех ветеранов войны и боевых действий.
Подпунктом 13 пункта 1 статьи 16 Федерального закона «О ветеранах» в ранее действовавшей редакции ветеранам боевых действий было предоставлено право бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) в любом городе независимо от места жительства, на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов (внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при их отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских) независимо от места жительства в порядке и на условиях, которые определялись органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для ветеранов боевых действий, по сути, являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив ее, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязательства в отношении граждан, выполнивших свой долг перед Отечеством, возложенный на них Конституцией Российской Федерации. Исключив Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ соответствующую норму из Федерального закона «О ветеранах», законодатель не предусмотрел при этом соразмерную и учитывающую многообразие жизненных ситуаций компенсацию, связанную с утратой ветеранами боевых действий возможности пользоваться бесплатным проездом независимо от места жительства.
При этом в рамках длящихся правоотношений Федеральный закон от 22 августа 2004 года №?122-ФЗ при изменении после 31?декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления – ухудшены.
Таким образом, как определил Конституционный суд Российской Федерации в своем Определении от 27 декабря 2005 года № 502 по делу ветерана боевых действий С.В.?Зимницкого, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования положение пункта?11 статьи?44 Федерально­го закона от 22 августа 2004 года №?122-ФЗ, признающее утратившим силу подпункт?13 пункта?1 ста­тьи?16 Федерального закона «О ветеранах», не может рассматриваться как исключающее обязанность государства посредством совместного участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечить ветеранам боевых действий, как лицам с особым правовым статусом, вытекающим из признания их заслуг перед Отечеством, поддержку, с тем, чтобы они имели возможность беспрепятственного пользования услугами городского транспорта общего пользования; при этом порядок реализации данной обязанности подлежит установлению с учетом совокупного объема предоставленных указанной категории граждан в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки на уровне Российской Федерации и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.
В процессе совершенствования правового регулирования системы социального обеспечения ветеранов боевых действий федеральному законодателю надлежит, исходя из вытекающих из Конституции Российской Федерации принципов единства конституционного статуса личности на всей территории Российской Федерации, равенства и справедливой социально оправданной дифференциации — выработать механизм обеспечения ранее приобретшим право на бесплатный проезд на городском транспорте общего пользования ветеранам боевых действий реальной возможности воспользоваться услугами городского транспорта общего пользования за пределами территории субъекта Российской Федерации, в котором они постоянно или преимущественно проживают, на сравнимых с установленными в данном субъекте Российской Федерации условиях.
Таким образом, федеральному законодателю совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо решить эту проблему в интересах ветеранов боевых действий.